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L’unione doganale europea: i malumori di Ankara


Come abbiamo visto, il 1º gennaio 1996 entrò in vigore l’unione doganale tra UE e Turchia (progetto risalente al 1964), presentata come primo passo verso l’integrazione di Ankara, come strumento per avvicinarla alle prassi economiche comunitarie e divenuta il limbo nel quale sembra essere confinata a tempo indeterminato.
All’interno di questa cornice la Turchia ha compiuto sforzi, non solo economici ma anche politici, per essere accettata come membro dell’Unione, quali l’abolizione della pena di morte e le modifiche apportate alla propria costituzione . Oltre a questa condizione, certamente scomoda per Ankara, bisogna aggiungere che l’unione doganale danneggia l’economia turca quando questa non è applicata, o lo è solo parzialmente, ai settori dei servizi, ai prodotti agricoli, al carbone, all’acciaio ed al tessile che sommati, compongono circa la metà della produzione economica turca .
L’Unione applica, quindi, misure di protezionismo unilaterale verso le esportazioni turche e, forse grazie anche a queste, è riuscita ad assicurarsi un surplus commerciale nella propria bilancia dei pagamenti, per di più crescente; si pensi che il deficit turco nelle relazioni bilaterali è passato da 7,1 miliardi di euro nel 2004 a 8,4 già nel 2006 . Sinora Ankara sembra sopportare tale esborso, come “dazio” per il suo percorso verso l’integrazione , ma visto il tentennante andamento dell’economia comunitaria degli ultimi anni, che ha risentito fortemente della pesante crisi economica ancora in corso, c’è da chiedersi per quanto tempo la Turchia sia ancora disposta ad accettare che sia Bruxelles a determinare la propria politica economica. In qualità di non membro dell’Unione infatti, Ankara non ha alcuna possibilità di discutere le politiche commerciali comunitarie, che però deve rispettare in qualità di membro dell’unione doganale; si guardi, ad esempio, al 2005 quando la Ue impose l’interruzione delle importazioni tessili dalla Cina – dalla quale la Turchia importa gran parte delle materie prime per le proprie industrie tessili – ed anche Ankara dovette sottomottersi a tale diktat, penalizzando le proprie aziende che fermarono la produzione per settimane .
Dal punto di vista politico, l’unione doganale rappresenta, di fatto, un’adesione parziale ed asimmetrica della Turchia all’Unione , rimanendo così quello di Ankara – non casualmente – l’unico caso di paese che apre le proprie dogane e delega una prerogativa sovrana alla Ue senza prima esserne parte.

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To be or not to be…

Oggi mi espongo, per una volta scriverò un post più ricco di riflessioni che di fatti. Idee bizzarre direi, tipo: Maroni ha ragione, un solo Stato non può affrontare il dramma dei profughi/immigrati/rifugiati, chiamateli come volete. Come la saggezza popolare ci insegna: nascondere la polvere sotto il tappeto non serve a nulla. L’Europa ha ignorato la questione per troppo tempo, sperando che, il Medio Oriente, un’area a natalità da boom demografico ( età media  sotto i 20 anni), una situazione politica (dittature varie) ed economica (salari medi sotto i 300 $), guardasse che ne sò, allo Zimbawe, come polo di attrazione. Dimenticandosi inoltre l’etimologia del termine, chi è il Vicino Oriente, l’Europa forse?

Detto questo, sono anche disgustato da come il nostro paese abbia strumentalizzato politicamente la vicenda. Si sono create incertezze in una drammatica situazione, quella di ragazzi che fuggono da inferni (che spesso noi abbiamo appoggiato, armato e addirittura creato), ammassandoli come bestie con un litro d’acqua a testa, senza servizi igienici ed affrontando l’emmergenza giorno per giorno, senza un programma. Ora minacciamo anche di abbandonare la famiglia europea.

Certamente questo è il periodo più buio che il sogno comunitario abbia mai attraversato, fatta l’Ue non si sono fatti gli Europei ed in molti Stati rifiorisconosentimenti nazionalsti, se non separatisti (dall’Unione, dallo Stato, un pò da tutto, torneremo alle Città Stato?). In un mondo ormai globale bisogna però chiedersi se il gioco separatista valga la candela, metà Belgio, un terzo di Spagna o di Italia, la Corsica etc. potranno mai competere con giganti quali Russia, Cina, Brasile, India e perchè no, Turchia?

Se pensiamo però alle Istituzioni, siano Stati, Chiese, Ong o quant’altro come a delle persone, con un loro carattere ed un vissuto proprio, possiamo guardare a questi tempi come ad una crisi di mezza età. La Comunità, superati i suoi 50 anni si trova in un momento di riflessione, il fratello maggiore (gli Stati Uniti) che ha obbedito ed emulato per tempo, è troppo impegnato a risolvere i suoi problemi e -dicono i maligni- sembra più interessato a qualche bella asiatica che alla sorella minore. La passione della giovinezza sembra svanita, mentre il peso della maturità sembra schiacciante, disintegrante appunto.

L’Europa ha dimostrato però la grande  potenzialità che la cooperazione può generare (l’Unione fa la forza), l’ideale di fratellanza, prosperità, libertà che ha incarnato per decenni, sono un modello che, da un continente che ha inventato il colonialismo, le dittature i campi di sterminio etc., non sembrerebbe proprio da buttar via. Le crisi si sà, sono un momento di trasformazione, non ci rimane che sperare , che quella attuale si tramuti in un’opportunità di rinnovamento, magari nuovamente di apertura, d’altronde quello è il suo passato (anche molto recente). Gli aspiranti (Turchia in testa) potrebbero davvero rilanciare e dare forza un progetto di unione di popoli e di culture, capace di fronteggiare le sfide di un presente sempre più complesso.

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Turchia in Europa: una maratona ad ostacoli

Cronologia Ragionata
L’annosa questione dell’ingresso della Repubblica turca all’interno dell’Unione Europea può essere fatta risalire addirittura al 1959, a due anni dalla creazione della Cee, quando con richiesta ufficiale Ankara si proponeva come candidata alla piena membership. Siamo in un momento storico cruciale di confronto fra il blocco occidentale della Nato e le repubbliche socialiste e, in tale frangente, si può ipotizzare che l’ingresso della Turchia nell’Alleanza Atlantica nel 1952 fosse un buon biglietto da visita per il paese .
In questi primi anni, la Comunità sembrò per lo più orientata ad allargare i propri confini sino alla penisola anatolica; già nel 1963, tramite il trattato di Ankara, venne prospettato un percorso per fasi: il primo passo sarebbe stato l’unione doganale, l’ultimo la piena adesione subordinata al raggiungimento di parametri politico-istituzionali in linea con quelli comunitari, quali una democrazia compiuta ed il rispetto dei diritti umani; dopodiché gli Stati membri avrebbero esaminato la possibilità di adesione .
Nel 1964 venne siglato un accordo di associazione, che preparava l’unione doganale, che diverrà poi effettiva dal 1996. Nel novembre del 1970 Turchia e Comunità Europea firmarono un ulteriore accordo, chiamato Protocollo Aggiuntivo, nel quale vennero stabilite delle date di scadenza per abolire gradualmente quote e tariffe (con qualche eccezione) sugli scambi commerciali fra i due mercati; vi si prevedeva, inoltre, la possibilità di libero movimento delle persone fisiche da entrambe le parti, in un arco di tempo compreso tra i dodici ed i ventidue anni . Tre anni più tardi il Protocollo Addizionale entrò in vigore, definendo le modalità per la futura unione doganale.
Tra il 1979 ed il 1980 la presidenza della Cee dichiarò a più riprese di non considerare il veto greco come un ostacolo insormontabile al percorso turco, ma già nel 1981 sospense i protocolli finanziari ed ignorò che, all’interno del programma Meda, vi fossero aiuti allo sviluppo diretti alla Turchia, la quale non venne nemmeno compensata per questi ammanchi. Procedeva, invece, il capitolo dei dazi doganali, con la decisione del giugno 1980 da parte del Consiglio di Associazione di ridurre a zero le tariffe sui prodotti agricoli entro il 1987 .
Nella prima metà degli anni ottanta, le relazioni entrarono in uno stato di “congelamento virtuale” dovuto al fatto che la Turchia, nel 12 settembre del 1980, si ritrovò ad essere soggetta ad un colpo di stato da parte dell’esercito .
Con il 1987 Ankara rinnovò la sua richiesta di adesioneall’Unione Europea, incassando nuovamente una risposta ambigua: la Commissione, infatti, sostenne che prima del 1992, per ragioni interne, non sarebbe stata in grado di esaminare qualsivoglia proposta di candidatura; Bruxelles, inoltre, sottolineò gli ostacoli che la separavano dalla Turchia, aggiungendo alle questioni di cui sopra, anche fattori economici quali differenze strutturali, bassa protezione sociale, ecc., e, soprattutto, la questione politica delle forti frizioni con uno Stato membro: la Grecia .
In questo ambito si ripropose l’idea di avanzare nelle relazioni bilaterali attraverso l’unione doganale e di post-porre (ad un futuro incerto) la questione dell’adesione; si può sottolineare come in tale fase si siano sollevate questioni solamente di carattere politico ed economico, mentre la questione culturale e religiosa viene del tutto taciuta dall’Unione.
L’unione doganale ha avuto sicuramente molti effetti benefici per la Turchia, oltre che sul piano economico anche su quello politico istituzionale (sempre nella speranza di un’apertura politica di Bruxelles); in questo senso,  l’eliminazione dei dazi per le importazioni dall’Europa ha contribuito non poco all’industrializzazione del paese, ma anche alimentato le perplessità di Ankara, come vedremo nel paragrafo dedicato alla questione. Sul piano politico, poi, i valori europei di democrazia e diritti umani hanno provocato l’abolizione della pena di morte in tempo di pace ed alcune riforme costituzionali miranti ad una maggiore apertura democratica del paese .
Questa incertezza sulla piena integrazione ha alimentato un vivace dibattito presso gli euroscettici turchi, che sottolineano quanto sia stata sfruttata dall’Unione per mantenere il loro paese all’interno di un’orbita di interesse europea: per un verso, senza porre precise scadenze e, per un altro verso, ponendo forti freni a qualsivoglia iniziativa diplomatica di ampio respiro .
Con il 1997 le relazioni bilaterali conoscono un forte raffreddamento. Al Consiglio Europeo di Amsterdam del 16-17 giugno, infatti, la Commissione sottoponeva al successivo Consiglio di Lussemburgo un piano di allargamento a cinque nuovi membri ritenuti idonei per coesione e stabilità politica: Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca, Estonia e Slovacchia (oltre a Cipro la cui candidatura era già stata approvata in precedenza); sarà la Francia a scatenare le vive proteste di Ankara con la proposta di una fumosa Conferenza europea per gli aspiranti membri priva di ogni vincolarietà, alla quale il ministro degli esteri turco risponderà, senza mezzi termini, che “l’appartenenza alla Ue non rappresenta più l’obiettivo prioritario della politica estera turca” , respingendo con sdegno la partecipazione del proprio paese.  A ciò si aggiunga l’ennesima esclusione della Turchia anche dal secondo gruppo di paesi candidati, la Lituania, la Bulgaria, la Lettonia, la Slovacchia e la Romania e si consideri, infine, la vicenda relativa al vertice di Cardiff del 1998, sotto la presidenza britannica, dove si discuteva sulle diverse opzioni per tempi e modi di futuri allargamenti dell’Unione e nel quale l’unica regione candidata, esclusa da ogni fase negoziale futura, era la penisola anatolica . In questo frangente il direttore del ministero degli esteri turco, Onur Oymen, espresse grave preoccupazione per la calata di nuova “cortina di ferro” culturale e religiosa in Europa, progetto politico immaginato per avvicinare i popoli e che, invece, sembrò chiusa a riccio su se stessa, dimentica dei principi di tolleranza e pluralismo alla base della sua esistenza. Molti altri analisti suoi connazionali esprimono frustrazione riassumibile nella frase: “avremmo avuto un trattamento migliore se invece di orbitare all’interno della Nato fossimo stati una dittatura comunista” .
Con l’Agenda 2000 del luglio 1997 la Commissione, presieduta da Jacques Sarter, pose l’accento sul fatto che, essendo terminata la fase storica della guerra fredda, non potrà più tollerare, nel nome dell’anticomunismo, il sostegno a dittature militari come quelle sudamericane o situazioni simili qual’è il caso turco; segue a ruota l’europarlamento che con propria risoluzione sostiene l’indisponibilità alla trattativa con qualsivoglia regime militare. Ankara, frustrata da un atteggiamento c.d. di “due pesi due misure”, ricordò il precedente dell’ammissione greca del 1981, nonostante le trattative fossero state avviate durante il regime dei colonnelli, riconosciuto dall’intera comunità internazionale come pesantemente coinvolto in violazioni di diritti umani .
Proprio dalla Grecia, però, in quel momento storico ricordato come “la diplomazia dei terremoti”, arrivarono segnali distensivi: il ministro degli esteri Ghiorgos Papandreu al Consiglio europeo di Helsinki del 10-11 dicembre 1999 dialoga con il suo omologo turco Ismail Cem sulla volontà greca di eliminare qualsivoglia veto all’ingresso di Ankara, se si fosse calendarizzato con certezza l’avvio dei negoziati per l’entrata della repubblica di Cipro . Atene, inoltre, costituì un gruppo di lavoro composto da alti funzionari del proprio ministero degli esteri, al fine di aiutare i colleghi turchi a recepire l’acquis comunitario .
Nel 2002, alla vigilia del Consiglio europeo di Copenaghen di dicembre, si respirò aria di distensione. Da parte turca, il nuovo governo guidato dell’AKP per nome del primo ministro Abdullah Gul riconfermava la priorità dell’Unione all’interno della propria politica estera, in un articolo apparso su Le Monde: “ La Turchia, a causa della sua storia della sua geografia e del suo sistema di valori, agisce e reagisce da europea. Essa aderisce ai valori europei al termine di un processo di adattamento durato tre secoli. (…) È un elemento chiave della difesa e della sicurezza europee. La Turchia è un modello che unisce la sua identità con la modernità, l’islam con la democrazia laica, lo Stato sociale con la via del diritto. (…) Integrando la Turchia come membro, l’Unione farà valere la credibilità dei valori che costituiscono il suo fondamento, quali la tolleranza etnica, il rispetto delle religioni e delle culture. Le inimicizie storiche saranno relegate al passato” .
Da parte occidentale invece, l’autorevole ed influente testata “The Economist”, forse anche sulla spinta dell’incerta situazione internazionale post 11 settembre, sottolineava la necessità dell’ingresso di Ankara come messaggio di apertura e tolleranza a tutto il mondo islamico, da non giudicare come incompatibile con la democrazia , in concomitanza con le esplicite pressioni dell’amministrazione Bush per accellerare il percorso di adesione turco .
Con il summit di Copenaghen l’Europa sembrò avvicinarsi: alla Turchia si diedero due anni, sino a dicembre del 2004, per implementare le proprie riforme in vista di un tavolo negoziale per il suo accesso , dopo decenni di incertezza sembrò profilarsi finalmente una data certa, con l’aggiunta di una decisa sponsorizzazione statunitense.
Nel 2003 sempre per volontà greca, Gul partecipò agran sorpresa al vertice informale dei ministri degli esteri dell’Ue del 2-3 maggio, quando il panfilo su cui si svolse il meeting approdò nel porto turco di Kaç con un abile colpo di teatro della diplomazia ellenica ; la Turchia sembrò – per un attimo – pienamente accettata nella “famiglia europea”.
Da parte di Ankara, in quell’anno, il messaggio più forte verso l’Ue fu la ratifica del parlamento turco del “Seventh Adjustment Package” dei criteri di Copenaghen. Per la prima volta nella storia della Repubblica il ruolo dei militari venne formalmente compresso, limitando il potere esecutivo e le aree di intervento del Consiglio Nazionale di Sicurezza, che vide inoltre accrescere al suo interno la porzione dedicata a civili, e ponendo sotto il controllo della Corte dei Conti il budget militare, sino a quel momento segretato .
Nel 2004, invece, l’attenzione si spostò sulle riforme costituzionali, approvate il 7 maggio, in base ai criteri stabiliti nel Consiglio europeo di Bruxelles del dicembre 2003. Tali riforme compresero: la modifica del sistema giuridico, l’ampliamento della libertà di stampa, si introdusse il concetto di parità di genere, ecc.
Nel dicembre del 2004 l’Unione, riconoscendo i grandi sforzi turchi  riguardo ai criteri di Copenaghen, decise di ufficializzare l’inizio dei negoziati per l’accesso nell’ottobre dell’anno successivo, con la clausola che Ankara estendesse gli accordi doganali contratti con l’Unione anche ai dieci nuovi stati membri fra cui figurava Cipro. La Turchia ratificò anche questo accordo ma precisò con una dichiarazione ufficiale che tale misura non significava in alcun modo riconoscere l’amministrazione greco-cipriota ; iniziò, quindi, il processo di negoziaziato vero e proprio, atto a verificare il recepimento da parte turca dei trentacinque “Criteri di Riferimento” .
I lavori procedettero con una inconsueta lentezza: dal 2005 ad oggi si sono esaminati solo tredici dei criteri in questione, giungendo all’accordo solamente su uno di questi. Per fare un esempio si può ricordare che la Croazia ha iniziato i negoziati per l’ingresso nello stesso anno della Turchia, aprendo la discussione su trenta parametri e definendone diciassette .
Nel 2006 avvenne il primo stallo; nel mese di dicembre si decise di sospendere (quindi escludere provvisoriamente dal negoziato) ben otto parametri in vista di una soluzione alla questione cipriota. Sui restanti, dalla parte dell’Unione si insistette sulla complessità degli adeguamenti necessari per conformarsi all’acquis comunitario, mentre la Turchia, ricordando che la procedura di screening del suo sistema legislativo fosse stata già compiuta da ben otto sottocommissioni turche negli ultimi quattro anni, lo considerava una “perdita di tempo”  ed, addirittura, pose la questione della sincerità della Ue, quando nel 2009 il presidente Gul dichiarava: “Opporsi all’adesione significa violare decisioni che sono già state prese […] Questo significa che la decisione di aprire le negoziazioni con la Turchia non è stata sincera, che i capi di stato hanno preso una decisione che non riflette le loro vere intenzioni” . Sulle obiezioni alla politica economica turca, presentata da alcuni critici come non di mercato, lo stesso presidente (a quell’epoca ancora ministro), utilizzò la ricorrente carta giocata dalla diplomazia turca del double standard, chiedendosi: “I paesi che entreranno nell’Ue nel 2007 sono economie di mercato più sviluppate della nostra?” . In realtà, alcuni osservatori fanno notare che le critiche all’economia turca risiederebbero non tanto sull’eccessivo intervento statale, ma bensì sull’ampiezza del suo settore agricolo: con l’ingresso nell’Unione questa potrebbe drenare gran parte dei fondi Cap (Common Agricolture Policy) e beneficiare di altri, quali quelli regionali e sociali. In breve il suo contributo al budget comunitario potrebbe risultare inferiore ai fondi incamerati .
Nel 2007 si inserì un nuovo ostacolo, questa volta puramente politico, al percorso di adesione. Il presidente francese Nicolas Sarkozy, oltre ad affermare più volte la sua contrarietà all’ingresso turco, disse infatti che la Francia porrà il veto su cinque parametri decisivi per la membership di Ankara. Il capo del governo francese dichiarò: “Il fatto di allargare l’Europa senza limitarsi rischia di distruggere l’unione politica europea, ed io non lo accetto […] Voglio dire che l’Europa deve darsi dei confini, che non tutti gli stati hanno una vocazione a diventare membri dell’Europa, iniziando dalla Turchia che non ha spazio all’interno della Ue” . Da parte francese, si deve inoltre aggiungere il timore che l’allargamento ad uno Stato a maggioranza musulmana possa contribuire all’immigrazione massiccia verso il paese di persone di fede islamica, che andrebbero ad aggiungersi alla già nutrita comunità residente. Sul fattore cultural-religioso si basa anche l’opposizione alla Turchia dell’Austria, che, ancorata al suo passato, quando tendeva a rappresentarsi come il muro difensivo dell’Europa cristiana contro l’avanzata dell’Impero Ottomano, ripropone tutt’oggi il mito di un’Europa cristiana minacciata da “infedeli invasori”.
Questo blocco alle trattative va ad aggiungersi ad altri due strettamente legati fra loro: il primo da parte dell’Ue, il secondo proveniente da Cipro; infatti, da parte turca non è mai caduto il divieto per la repubblica cipriota di utilizzare i suoi porti ed aeroporti, sino al giorno in cui l’Unione a ventisette non si decida a rompere l’isolamento diplomatico della Repubblica Turca di Cipro del Nord, riconoscendola come legittima.

Ancora nel 2007, la Commissione dichiarò che la candidatura turca si potrebbe concludere nel periodo 2007-2014, posticipando almeno al 2014 la questione dell’adesione.
Se la piena adesione rimane l’unico obiettivo ufficiale di Ankara, da più parti (istituzionali ed accademiche) sono comunque emerse proposte e progetti per avvicinare la Turchia all’Europa, senza accoglierla nella “famiglia” comunitaria. Nei prossimi post ne presenteremo alcuni.

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